Opinii Andreea Vass: Cum ar trebui restructurate agentiile guvernamentale

Un studiu comparativ a sapte state europene - Germania, Ungaria, Italia, Olanda, Polonia, Suedia si Marea Britanie -, asupra agentiilor UE si tangential asupra celor americane, identifica cele mai bune practici pentru managementul organizatiilor din afara guvernului central (ministere, directii generale.

De obicei, termenul de "agentie" este folosit pentru aceste tipuri de institutii. Diversitatea lor tipologica duce la conceptul de "Gradina zoologica administrativa".

Este vorba despre "Best practice in governance of agencies - A Comparative study in view of identifying best practice for governing agencies carrying out activities on behalf of the European Union", publicat de catre Directoratul General de Afaceri Bugetare (EN), pe 30 ianuarie 2008, pe care o sumarizez si adaptez mai departe.

Solutii pentru Romania

Totodata, propun solutii pentru Romania, avand ca surse de inspiratie cele mai bune practici europene in materie. Recomandarile care deriva sunt:

1. Reducerea numarului de agentii guvernamentale si definirea lor nu doar prin forma juridica, ci si prin structura si functiile lor.Limitarea alegerilor institutionale doar la nivelul legiuitorului are ca principale avantaje: cresterea transparentei decizionale, clarificarea responsabilitatilor, insotita de flexibilitatea necesara care sa permita adaptarea aranjamentului institutional la functiile asumate.

- In tarile analizate, cu exceptia Suediei, crearea unei agentii
guvernamentale presupune un nou act legislativ care defineste obiectivele, structura interna si natura relatiilor cu ceilalti actori.

- Totusi, pentru cazul agentiilor aflate sub controlul direct al
ministerelor, in tari precum UK sau Ungaria, Parlamentului nu i se mai cere aprobarea.

Sunt putine tarile care solicita explicit criterii si conditii necesare pentru crearea unei agentii in plus fata de baza juridica. Cele mai bune practici sunt in:

- Olanda care are un caiet de sarcini cu cerinte detaliate pentru
crearea/reformarea unei noi agentii sau pentru trasformarea unui
departament/institutii intr-o agentie (catalogue).

- In UK exista un acord-cadru in acest scop (checklist).
In ambele tari, Ministerul Finantelor este direct implicat.

In cazul Romaniei, recomand stabilirea unui cadru cu criterii specifice care sa justifice crearea sau reformarea unei agentii guvernamentale. Un astfel de cadru ar permite Parlamentului, altor parti interesate si publicului larg sa participe activ si sa-si formeze o opinie cu privire la procesul de creare, reformare si avizare a unei agentii, intr-un termen rezonabil.


2. In mai multe tari analizate in studiu, agentiile au un consiliu de
administratie.

- Este si cazul, de pilda, al marii majoritati a agentiilor suedeze,
chiar daca responsabilitatea lor fata de guvern este diferita.

- In unele tari, precum Germania, numai anumite tipuri de agentii au
un consiliu de administratie.

- In alte tari exista agentii de acelasi tip cu si fara consiliu de
administratie. In plus, componenta consiliilor lor variaza in functie de misiune si de politica asumata. Astfel, in componenta membrilor consiliului poti gasi ministri, reprezentanti ai ministerelor, parlamentari, reprezentanti locali, ai organizatiilor patronale sau sindicale, precum si reprezentanti ai grupurilor de interese si experti independenti.

Pentru Romania, buna practica impune o definire exacta a mandatului, ca in cazul suedez. In ceea ce priveste ultimele doua exemple, politizarea duce la deteriorarea eficacitatii si eficientei instituionale si la un consiliu de administratie stufos.

Expertii de profil ar trebui sa formeze corpul dur la consiliilor de administratie.

O alta optiune tine de elaborarea unei proceduri de selectie a membrilor
consiliului, in scopul de a delega un reprezentant al patronatelor, sindicatelor, al purtatorilor de interese particulare si al Guvernului.

3. In majoritatea tarilor studiate, directorii executivi sunt
functionari publici si numiti pentru o perioada nedeterminata (Germania) sau pentru o perioada determinata (Suedia, Italia).

- De obicei, acestia sunt desemnati si numiti de catre guvern sau de
catre ministrul responsabil. In formele de organizare mai avansate si independente, numirea directorului executiv se face de catre Consiliul de administratie.

- In UK, directorii executivi isi negociaza individual contractul,
dupa o selectie dura printr-un proces competitiv de recrutare.

Pentru Romania este recomandabila numirea directorilor executivi pe baza unui proces competitiv de recrutare, pentru o perioada determinata. O audiere formala cu ministerul de resort sau cu comisia de specialitate a Parlamentului, inainte de nominalizare, poate duce la o buna transparenta si clarificare a relatiei cu actorii politici.

4. Cu privire la personalul angajat, intalnim o mare diversitate atat intre tari, cat si in interiorul lor.

- Agentiile guvernamentale pot fi populate cu functionari publici
(si angajati publici in cadrul contractului colectiv federal in Germania).

- Exista insa o varietate mare a acordurilor colective si a
contractelor de munca. In unele tari, agentiile au libertate mare in a angaja si plati personalul, cu rezultate pozitive (Suedia), dar si negative (Polonia).

- In plus, unele tari au stabilit un sistem de rotatie a
personalului intre departamente si agentii cu scopul cresterii cooperarii si a transparentei.

Pentru Romania, recomand autonomia politicii de personal, intr-un cadru bugetar prestabilit, pe baza planurilor de personal pregatite pentru trei ani, care sa integreze planuri anuale de actiune si evaluare. In plus, un schimb de personal intre agentiile europene de profil ar putea imbunatati calitatea muncii efective, retelele de cooperare si de control.

5. Cu exceptia Suediei, agentiile nationale sunt supravegheate si controlate ierarhic, de obicei de catre ministerele de resort.

- In Suedia, monitorizarea agentiilor este limitata, nefiind pemise
recomandari detaliate cu privire la deciziile ce tin de cazuri individuale.

- Spre deosebire de alte tari, in Polonia, responsabilitatea
supravegherii este neclara si nu poate fi atribuita fara echivoc Presedintelui sau Prim-ministrului.

- Diferentele intra-nationale sunt majore in materie in UK, Germania
sau Olanda.

- Mai multe tari au introdus instrumente de guvernare generice care
se bazeaza pe (cvasi)contracte si mecanisme de monitorizare. In aceste cazuri,componenta ierarhica este diminuata si partial inlocuita cu
acorduri in care se specifica rolul si asteptarile ministerului si a agentiei, deopotriva (Marea Britanie, Olanda, Suedia).

Recomandarea pentru Romania tine de stabilirea clara prin lege a unui singur supraveghetor, permitand insa altor actori sa isi asume un rol consultativ.

Majoritatea agentiilor eficiente au avut un anumit grad de autonomie pana la stabilirea de comun acord, cu ministerul de resort, a criteriilor de performanta agreate.

6. In ceea ce priveste contractele de management, diferentele nu sunt mari intre tari. Buna experienta impune stabilirea clara a obiectivului pentru anul/anii urmatori, a cadrului financiar, a actiunilor specifice si a criteriilor de performanta.

In ceea ce priveste performanta activitatii agentiilor in Romania, Suedia este un model bun. Ea are cea mai lunga si buna experienta in materie, care nu presupune efortul de a cauta intens cei mai buni indicatori de performanta, ci construirea unei baze de comunicare si incredere mutuala intre agentie si ministerul de resort, care sa asigure o transparenta ridicata fata de Parlament si fata de opinia publica.

7. In ceea ce priveste controlul parlamentar, responsabilitatea ministeriala prevaleaza la nivel national. Unele interactiuni intre Parlament si directorii executivi sunt vizibile mai ales in Marea Britanie, dar si in Suedia, dar mult mai putin in Ungaria. Procedurile standard tin de descarcarea de gestiune sau, pe baza ad-hoc, la solicitarea Curtii de Conturi.

Recomandarea pentru Romania tine de eficientizarea mecanismelor de control parlamentar al agentiilor guvernamentale cu privire la procedurile de descarcare de gestiune si cresterea transparentei acestui process, asociata unui proces clar de monitorizare a performantelor. Nu in ultimul rand, este necesara finisarea instrumentelor necesare pentru declansarea unor investigatii in cazul semnalarii unor nereguli.

8. In cele mai multe tari exista organisme speciale de control financiar si auditare a conturilor agentiilor guvernamentale, care garanteaza folosirea corecta a banului public. Acestea sunt de obicei raspunzatoare in fata Parlamentului, nu a Guvernului sau vreunui minister.

- In special in Suedia si in Marea Britanie, functia de control a
performantei si a eficientei activitatii administrative a fost intarita alaturi de cea financiara.

- In Suedia si in Olanda, sunt mai multi mediatori (Ombudsmen) care
analizeaza conformitatea unei plangeri sau sesizari a mass-media si care
investigheaza activitatea autoritatii publice incriminate.

- In Suedia, managementul financiar al agentiilor guvernamentale
este controlat de catre o agentie specializata, care stabileste in analizele cost-beneficiu puncte de reper pe baza comparatiilor istorice si internationale.

In Romania este recomandabila intarirea functiei de audit financiar si audit al performantei administrative, analiza eficientei si eficacitatii administrative a agentiei. Analiza cost-beneficii se impune inainte de infiintarea unei noi agentii. Modelul suedez constituie, din nou, o sursa buna de inspiratie.


9. Cele mai multe agentii nationale publica rapoarte anuale, desi calitatea lor variaza enorm.

- In Suedia, calitatea acestor rapoarte este strans legata de
acordurile contractuale. In general, ele urmeaza principiul responsabilitatii ministeriale, iar rapoartele nu sunt trimise direct catre Parlament.

- In plus, aceste rapoarte sunt, in mod normal, accesibile
publicului, pe internet.

In Romania este recomandabila punerea rapoartelor anuale si a celor de performanta la dispozia publicului larg, pe internet. Toate rapoartele anuale trebuie sa includa o scurta prezentare pentru non-specialisti, in scopul cresterii inteligibilitatii documentelor pentru cetatenii interesati. Pentru imbunatatirea transparentei si pentru eliminarea riscului unei densitati mari a informatiilor, aceste rapoarte ar trebui sa faca trimitere spre paginile web cu informatii detaliate, respectiv spre capitolul bugetar de unde se finanteaza.

10. In fine, controlul juridic al deciziilor agentiilor este realizat pe baza unor proceduri variate in tarile analizate.

- In Olanda si Germania, in primul rand Agentia primeste o plangere, si abia apoi sunt sesizate instantele administrative.

- In unele tari, functioneaza organisme cu rol de colegiu (collegial bodies) pentru solutionarea reclamatiilor (Suedia).

In practica romaneasca ar trebui sa fie extinsa activitatea de solutionare curenta a plangerilor la toate tipurile de agentii guvernamentale. Am putea avea in vedere si o unitate speciala, precum o Curte de prima instanta, o Comisie sau un Consiliu, care raspunde la reclamatiile depuse. In plus, toate plangerile trebuie sa fie
supuse unor proceduri clare care sa permita clasificarea documentelor aferente solutionarii cazurilor semnalate (cauze, durata de procedura, solutie) si publicarea lor in rapoarte anuale.

Andreea VASS, Consilier Personal al Prim-Ministrului